国际航空运输业自由化的现状与中国民航的对策

　　世界航空运输业近年来的发展最突出地表现为自由化的趋势。自由化对世界各国的国际和国内的航空市场都产生了积极作用，同时也对政府的作用和企业经营带来了一定的挑战。本文在介绍近年来世界民航业自由化最新进展的基础上，指出了未来的发展趋势，并就我国民航如何顺应自由化趋势进行了讨论，提出了相应的政策建议。 
国际航空运输业的自由化最早发端于1944年国际民航组织成立之初，当时美国提出在国际航空运输中实行“开放天空”的建议，但在各国普遍对该产业实行严格的政府管制的条件下，这一建议没有得到其他国家的响应。从上世纪70年代起，经济理论和实践的发展，使人们逐渐认识到航空运输产业具有更多的竞争性，于是以美国为代表的航空发达国家开始对该产业实行放松管制和自由化（deregulation and liberalization）的政策，使国内航空运输发生了许多积极的变化，对国际航空市场也带来了一定影响。这些国家的大航空公司在国内放松管制的基础上，纷纷要求放松国际市场的政府管制，以拓展更广阔的市场空间。于是在对国内放松经济性管制的基础上，适应本国企业的需要，航空发达国家尤其是美国对外推行自由化政策，提出“天空开放”主张，要求在双边或多边航空协定中互相开放对方市场，允许企业的自由进入。自1992年荷兰和美国签订第一份“天空开放”（Open Sky）双边协定以来，自由化趋势加速发展，对世界民航业产生着全方位的深刻影响。 
作为一个地域广阔和经济持续快速发展的大国，在进一步扩大对外开放过程中，如何迎接世界航空运输业的自由化所带来的机遇和挑战，提高产业整体竞争力，在国际市场上占据一席之地，是中国民航面临的紧迫任务。因此，准确理解民航业的自由化发展趋势，采取积极措施，适应这些变化，对于中国民航的未来发展具有重要的意义。
  　航空运输业自由化的现状 
自由化的含义 
航空运输自由化主要是指改革航空运输的管理体制和方法，从政府对空运企业（国际和国内）航空运输经营活动的详尽管理过渡到更多地依靠市场力量予以调节，给予空运企业更多的经营权利和灵活性。从空间上划分，它包括两个方面：一是国内航空运输的自由化。即对本国从事航空运输的企业基本取消经济性管制（放松管制），在市场准入、价格、航线资源配置等方面按市场化原则进行管理，企业经营活动基本不受人为限制。二是国际航空运输的自由化。它又可分为三个层次，即：双边自由化，地区或次地区的自由化和全球范围内的自由化。就双边自由化而言，它是指两个国家之间达成的自由化安排。在地区和次地区一级，多个国家通过多边管理机制以促进成员国之间的合作和航空运输管理的自由化。在更大的范围，世界贸易组织（WTO）达成的服务贸易总协定（GATS）于1995年生效。其中关于航空运输服务的附件将航空器维修和保养、航空运输的销售和营销以及计算机订座系统这三项服务纳入GATS的框架。2000年世界贸易组织曾讨论就航空运输服务内容进行扩展的可能，但目前还未达成全球性的一致意见。 
从自由化的主体来看，它又分为管理方面的自由化和产业的自由化。管理方面的自由化是指政府取消对国际、国内的市场和企业的严格管理，逐步实行非管制政策，更多地发挥市场机制的作用。产业的自由化是指企业按照市场经济原则开展公平竞争，只要其市场行为不妨害公平竞争，就不应受到人为限制。 
管理的自由化 
国际航空运输管理方面的自由化主要包含以下三方面内容： 
国际航班过境协定 根据这一协定，成员国之间应该相互交换定期航班的飞越和非业务性经停权。该协定是航空运输多边主义的基础，对国际航空运输的发展做出了重要贡献。其缔约国从1994年的99个增加到2003年2月的119个，但是国际民航组织1/3以上的缔约国，包括几个国土面积广大的国家，还没有参加该协定。 
双边自由化 即在双边航空协定中准予对方进入本国（或本地区）市场。它是目前各国扩展国际航空运输服务的最主要方式。在1995年至2002年间，共缔结了650个以上的双边航空协定（包括修订或谅解备忘录），其中的自由化内容包括不受限制的业务权（涵盖第3、4种、有时还涵盖第5种自由权）、自由决定运力、业务始发国运价机制以及扩大的航空承运人所有权和控制权标准等。双边自由化的最突出表现是“天空开放”协定的大量增加。这些协定规定充分的市场准入，在指定企业、航线权、运力、班次、代号共享和运价等方面不受限制。目前全球已缔结了87个这样的协定，涉及近70个国家，参与方60%为发展中国家，59例中有美国作为协定一方，其中21个包含了分阶段实现自由化的安排。 
区域和有限多边自由化 即以地区或次地区的国家集团为基础的航空运输服务自由化。区域或有限多边自由化的基本目标，是在有关成员国之间提供更大的市场准入并改进服务。目前全球共有10个多边区域性自由化协定，涵盖了欧洲、中南美洲、非洲、中东、东南亚等地区。在这10个协定中，7个规定了通向充分市场准入的即刻或分阶段实施的自由化计划。除此之外，东南亚地区还有两个具体到区域的协定，一个涵盖IMT——增长三角区，由印度尼西亚、马来西亚和泰国订立；另一个涵盖BIMP——东盟东部增长区，由文莱、印度尼西亚、马来西亚和菲律宾订立。亚太经济合作组织（APEC）5个心态相同的成员国于2001年也签订了“Kona”协定，秘鲁和萨摩亚于2002年加入。除了欧洲联盟——单一市场和南美安第斯集团外，其余的多边协定都是1995年以后签订的。
  　产业的自由化 
产业的自由化内容十分丰富，近年来的发展最主要地体现在航空联盟的出现和快速增加上。 
目前全世界已有600多个这样的联盟协议，联盟成员通过联合营销、联合运营、联合购买以及相互投资参股等多种合作形式，具体包括代号共享、包座、在营销、运价、余留运力控制和常客计划方面的合作、航班时刻协调、办公室和机场设施共享、合资和连锁经营等，以实现在共享航空资源、扩大市场势力的同时降低成本之目的。目前世界排名前40位的航空公司绝大部分都加入了不同的联盟，在全球范围已形成四个大的航空联盟，市场份额占全球的50%以上（详细情况见附表）。
  　中国民航参与自由化的实践 
我国民航业在管理方面的自由化进程与国家的整体对外开放战略保持一致，同时也考虑了该产业的具体情况。截至2002年底，中国已与89个国家签订了双边民用航空协定，其中近年来签订或修订的协定包含了一些自由化的内容。如1999年签订的“中美民航运输协定”中规定，到2001年中美双方将各自飞往对方的航班增加一倍，每周航班总数达到54个；通过代码共享，美国将在中国增加20个通航城市，中国则在美国增加30个通航城市；同时将各自增加承运人进入对方市场。其他如允许新加坡、菲律宾等国以一点对飞我国内多个城市，允许我国和日、德、韩等国多家空运企业多点对飞，允许外资在我国航空公司参股至49％等。 
我国航空公司参与产业方面的自由化起步较晚，但发展较快。从1992年中国国际航空公司与芬兰航签订赫尔辛基——北京航线的包座协议以来，我国航空公司与外国航空公司进行多方面的合作，形式有航线联营、代码共享、收入分摊、战略联盟等。如中国国际航空公司目前与汉莎航等60多个航空公司签订了代码共享协议，与美国阿拉斯加航和西部航等签订了战略联盟协议；东方航空公司与美利坚航、法航、全日空等多家航空公司签订了包座或代码共享协议；南方航空公司则与荷兰航、美国美达航等签订了代码共享和常旅客合作协议。总体而言，由于我国航空公司的整体竞争实力与外航差距较大，在国际航线上的市场份额一直低于外航（基本维持在40%左右），因此对参与更广泛、深入的自由化存在一定顾虑，特别是对战略联盟的参与程度不够，目前还没有一家公司加入全球性的航空联盟。
中国民航面对自由化的选择 
航空运输业的特点决定了它必然是一个开放与竞争的市场，而自由化正是适应国际市场开放与竞争的客观要求。自由化所引发的竞争为各国的航空运输产业带来了许多积极的变化，如产业规模的扩大、效率的提高、服务的改善等。但自由化又是一把“双刃剑”，在带来利益的同时也可能产生新的问题。如由于竞争实力存在差距，发展中国家的多数航空公司在国际市场上的份额随自由化的推进而有所下降；航空公司之间激烈的价格竞争使整个产业的财务状况呈现恶化趋势，企业经营的稳定性受到一定威胁；一些大型枢纽机场的容量进一步饱和，“拥挤”现象更加突出,航空公司和旅客的便利性下降；自由化使一国的航空市场更易受到别国经济、社会等突发事件的影响，不确定性增多，航空业面临的风险加大；同时，自由化对航空安全也提出了新的挑战，如由于跨国飞行的安全标准差异和航空保安管理差异等，可能对跨国界飞行的安全管理带来一定隐患；等等。此外，保证自由化进展的制度建设还有待进一步加强，这需要更广泛的国际合作，因此难度较大。 
如何在推进自由化的过程中获得更多的利益，减少或避免负面影响，是未来的自由化实践必须解决的重要问题。中国作为一个发展中大国，市场潜力巨大，而我们的航空企业整体实力还比较弱，在未来的自由化进程中将面临更大的压力；但世界民航业的新一轮重组也为中国民航提供了难得的机遇。在国际航空运输业自由化深入发展的重要时期以及我国加入WTO、进一步扩大对外开放的新形势下，中国民航业必须顺应自由化的发展趋势，继续深化改革和放松管制的步伐，加快目前正在进行的企业改革和重整步伐，提高国际竞争力，在参与国际民航业自由化的过程中实现由民航大国向民航强国的跨越。为此，当前和今后一段时期应从以下几方面着手。 
深化政府管制改革，逐步放松直接的经济性管制 
在逐步实现双边或多边自由化之前，应该尽快进行国内航空运输市场的管制政策调整，加快政府管制改革步伐，逐步放松经济性管制，由主要依靠直接管制向主要依靠间接管制转变，实现航空资源的市场化配置。在现有价格改革方案的基础上，研究制定进一步放松管制的措施，逐步取消价格下限管制，建立有效的价格上限管制体系，通过价格方面的激励性管制，促进企业提高经营效率。进一步放松市场进入方面的限制，允许和鼓励民间资本投资、经营民航业，对市场主导的兼并重组给予必要支持。逐步改变目前航空资源无偿使用导致的低效利用和不合理配置状况，提高资源配置过程中的透明度，对航线经营权等进行公开竞标，竞拍所得作为财政收入，可用于空中航行服务设施的建设和对在边远航线上提供“普遍性服务”的企业进行补贴等。在此基础上，应取消政府对企业征收的“民航基础设施建设基金”；改进对旅客征收的“机场建设费”管理办法，逐步过渡到取消这项政府性收费，由各机场根据实际情况决定是否征收，政府规定最高限额。航班分配也应与航线资源的配置相协调，逐渐放松管制，发挥市场机制的作用，政府进行必要的监督和仲裁，确保航班分配的市场公平和效率。 
强化安全等方面的社会性管制，保护消费者利益 
在逐步减少对企业直接经济性管制的同时，政府应将重点放在航空安全管制、消费者权益保护以及维护公平的市场竞争秩序上来。特别是要根据航空安全和保安出现的新情况、新特点，加强安全监管的制度化建设，提高政府安全监管人员的专业化水平和执法能力，做到依法监管，确保安全管制的效果。实现政府角色的转变，重构政企关系，由主要面向企业转向主要面向消费者，保护消费者的合法权益。维护市场公平的竞争秩序，管制和纠正不正当竞争行为，真正使竞争起到推动产业发展的作用。在安全管制和消费者权益保护方面应更多地引入激励性管制和协商性管制措施，努力解决政府管制中的信息不对称问题，加强与企业和消费者的沟通和交流，从机制设计上改进管制手段，发挥行业协会在自我管制方面的积极作用，使政府的有效监管和企业的自愿承诺有机结合，通过提高管制效率更好地保护消费者利益。 
制定符合实际的对外开放政策，承担特殊情况下对产业的援助责任 
我国民航运输业的整体竞争力与发达国家有一定的差距，在国际市场竞争中处于劣势。因此，应将着眼点放在提升我国航空企业的竞争力上来，加强对国际民航业发展趋势的跟踪研究，掌握动态，并通过加快对内放松管制的步伐，为尽快提升我国航空运输企业的竞争能力创造条件。对于自由化、“天空开放”等要求，应根据企业的发展状况和适应能力，采取逐步放开的原则，并积极参与国际民航事务的交流和谈判，代表发展中国家的利益，争取主动，为国内航空运输业的长远利益服务。同时，面对外部突发事件对民航业的冲击，应进一步从国家政治和经济利益的高度，承担政府援助责任，建立援助企业的相关制度，甚至启动临时性的危机管理机制，对民航运输业给予必要的援助和扶持，帮助该产业摆脱可能面临的持续生存性危机，维护航空运输市场的稳定。中国民航应该从“非典”的考验中进一步总结经验，提高整个产业应对突发事件的能力。 
加快产业整合步伐，尽快提高航空运输企业的竞争力 
航空业的发展壮大最终需要依靠企业自身的努力。因此航空公司应主动顺应世界民航业的发展趋势，尽快掌握国际竞争的游戏规则，在对外合作与竞争中获取应得的利益。应该清醒地认识到，目前的航空公司重组只是取得了初步的进展，重组的后续任务仍十分紧迫，必须进一步加快产业的深度整合，尽快提高航空公司的竞争能力。首先，应在目前基础上继续推动航空公司之间按照市场原则的兼并重组，包括进一步的强强联合、大小联合、中央与地方联合，注重联合兼并的质量，为企业提高竞争力奠定基础。其次，应进一步优化企业的资本结构，大力引入民间资本与国外资本，通过资本结构的优化促进企业法人治理结构的改善，形成真正有效的内部治理机制。再次，应做好重组后的企业内部资源整合，包括机队布局的调整、航线结构的优化、业务流程的再造、组织机构的归并等，大力推行科学管理，有效降低内部管理成本和外部交易成本，提高企业的管理效率和经营效益。第四，应积极参与国际合作与竞争，通过有限保护下的国际参与积累经验，为全面进入国际市场做好准备。此外，还应研究如何提高航空公司自身抵御各种风险的能力、保持企业经营的稳定性等问题。